Brexit o Brex-stop

di Rosalba Famà

Referendum – Il 23 giugno 2016 i cittadini britannici sono stati convocati alle urne per una consultazione circa la permanenza del Regno Unito nell’Unione Europea. Il referendum si è concluso con il voto favorevole del 51,89% dei votanti contro il 48,11%. La valenza di un referendum di questo tipo è stata fin da subito considerata dubbia; in assenza di una Costituzione scritta, essendo il Regno Unito un Paese di Common Law, è mancata fin dai primi istanti la certezza circa il valore giuridico ad esso attribuibile. I più hanno convenuto che si trattasse di un referendum per noi continentali definibile “consultivo”, ma dalla fortissima valenza politica, in quanto espressione massima della “volontà popolare”. Siccome l’affluenza del 23 giugno è stata pari al 72,21 si può parlare di una vittoria di una maggioranza che si aggira approssimativamente attorno al 35%  dell’intera popolazione votante[1], che ha determinato l’avvio di un processo mai verificatosi prima di allora, quale l’uscita di uno Stato Membro dall’Unione Europea. Non è questa la sede in cui esprimere considerazioni circa gli effetti, talvolta catastrofici, che l’astensionismo può avere, ovvero, la natura vincolante di indicazioni di voto espresse da maggioranze relative, ma questi aspetti meritano senza dubbio una riflessione.

Passaggi preliminari    Il Regno Unito è da sempre stato definito un “awkward” partener – un partner sui generis, fin dalla sua adesione all’UE, avvenuta nel 1973 a seguito di intensi negoziati avviati nel 1960. Molti i casi di opt-out, ovvero quella opzione per cui gli Stati possono sottrarsi all’applicazione di regimi legislativi comunitari e di veti che hanno rallentato il processo di integrazione europea, proprio a causa di divergenti vedute circa il futuro dell’UE. Il tutto senza dimenticare l’elemento più importante, il Regno Unito è un Paese di Common Law il cui diritto è essenzialmente non scritto e per il quale l’ingerenza della sempre più preponderante legislazione europea potrebbe aver rappresentato un trauma culturale sottostimato nei decenni.

A seguito di un’insofferenza generalizzata del paese d’oltre Manica rispetto ad alcune politiche europee degli ultimi anni, in particolare la fragilità mostrata nella gestione della crisi dei migranti, il Regno Unito aveva avviato una fase di negoziati informali in cui aveva ottenuto delle concessioni da parte dell’UE. Cameron aveva delineato delle proposte di cambiamento che intendeva realizzare in Europa, tra cui regole più stringenti per i cittadini UE presenti in UK.

Il Referendum per la Brexit era inoltre  parte del Manifesto elettorale del Partito Conservatore del 2015 e dunque lo stesso Cameron dopo la sua rielezione ha dato seguito alle sue stesse promesse elettorali. Così, nel 2015 era proprio il Parlamento britannico ad adottare lo “European Union Referendum Act 2015” che forniva la base legale per un referendum sulla Brexit. Il Primo Ministro, a seguito delle concessioni ricevute dal Consiglio Europeo[2], in particolare in tema d’immigrazione e del ruolo dei Parlamenti nazionali, aveva intrapreso una campagna a favore del “Remain”. Nigel Farage, leader del Partito indipendentista del Regno Unito, invece, portava avanti la campagna per la brexit[3].

All’indomani del referendum, il 24 giugno 2016, il Premier Cameron ha consegnato le sue dimissioni, a cui è seguita la nomina di Theresa May come nuovo primo ministro[4]. Alle elezioni dell’8 giugno Theresa May portava il suo Partito Conservatore ad ottenere il 42,3 % del consenso, a fronte del 40% ottenuto dal partito laburista. Grazie al gruppo degli Unionisti irlandesi, è stato confermato l’incarico della May, con il mandato di negoziare i termini di fuoriuscita dall’UE. Chiaramente il risultato elettorale ha indebolito la sua posizione negoziale in termini di sostegno del Parlamento.

La notifica all’UE e l’avvio dei negoziati – Sebbene il quesito referendario si esprimesse in termini condizionali, quali, “Dovrebbe il Regno Unito lasciare l’Unione Europea o rimanere”, e la sua valenza giuridica fosse incerta, il 29 marzo 2017 il Regno Unito ha formalmente notificato al Consiglio Europeo l’intenzione di lasciare l’UE, invocando dunque formalmente l’articolo 50[5] del Trattato sull’Unione Europea. È stato questo passaggio ad avviare l’iter previsto dall’articolo stesso per il recesso del Regno Unito, il cui valore giuridico era chiaro, sebbene la procedura non sia stata mai attivata prima d’ora.   Dal 29 marzo 2017 si è aperta una fase negoziale per determinare un accordo indicante i termini di recesso, che includa il quadro delle future relazioni con l’Unione. In assenza di accordo è l’art. 50 stesso a stabilire che  allo scadere dei due anni decorrenti dalla notifica formale al Consiglio Europeo,  i trattati cesseranno di essere applicati. Quest’ultima via sintetizza quella che viene chiamata dagli addetti ai lavori “hard Brexit”, situazione in cui, allo scoccare della mezzanotte del 29 marzo 2019, non ci fosse alcun accordo che detti le condizioni – minime – di recesso.

I negoziati per trovare una via di divorzio “pacifica” sono partiti a rilento ed hanno subito sul lato inglese l’impatto di mosse politiche interne, che hanno portato alle dimissioni di vari ministri e capi negoziatori, non intenzionati a farsi promotori di una separazione che con il passare del tempo si mostrava sempre più dolorosa. La fase negoziale ha visto poi un momento di stallo, tant’è che circolava l’idea “no deal is better then a bad deal”, ovvero che l’assenza di un accordo sarebbe stata meglio di un cattivo accordo. Forti anche le pressioni per un referendum bis, sostenuto da esponenti politici di rilievo come Jo Johnson, ministro dei trasporti dimissionario. Uno dei principali ostacoli all’accordo è stato senz’altro la questione “Irlanda del Nord”, e la possibile reintroduzione di un confine fisico tra i due Stati, che avrebbe riaperto questioni critiche e particolarmente sensibili per la storia delle due nazioni. Per non parlare della spinta secessionista scozzese, la cui maggioranza si sarebbe espressa in favore del remain.

L’accordo di recessoIl 13 novembre i capi negoziatori di entrambe le parti hanno raggiunto una bozza di accordo di recesso. Il testo si compone di 185 articoli e tre protocolli per un totale di 585 pagine, accompagnate da una dichiarazione politica di 26 pagine. Il 25 novembre il Consiglio Europeo, in un vertice straordinario dei capi di Stato e di Governo, ha approvato l’accordo in un’ottica di rispetto del proposito iniziale che si era prefissato: assicurare un’uscita ordinata del Regno Unito dall’Unione Europea. Gli obiettivi politici prioritari sembrerebbero assicurati dalla bozza di accordo: la tutela dei diritti dei cittadini europei nel Regno Unito e dei cittadini britannici nel territorio UE, con particolare riguardo alla libera circolazione; l’impegno del Regno Unito di onorare gli impegni finanziari nel quadro finanziario europeo, concordati prima del recesso; evitare un confine fisico con l’Irlanda del nord.  I tre protocolli si occupano rispettivamente di Gibilterra[6], delle installazioni militari inglesi a Cipro[7] e l’Irlanda del Nord. Al tutto si aggiunge un periodo di transizione di due anni, a cui potrebbe aggiungersi una proroga di altri due anni da stabilirsi ad opera del Comitato congiunto prima del 1 luglio 2020, si arriverebbe al 2022. Per la questione irlandese viene prospettata la c.d. backstop solution, una soluzione che si applicherebbe in extremis – soluzione residuale – qualora il periodo di transizione non porti ad un accordo onnicomprensivo tra le parti sulle rispettive relazioni future, volta a scongiurare la creazione di un confine fisico tra Irlanda e Irlanda del Nord e, così facendo, proteggere l’accordo di Belfast del 1998.  La proposta consiste nell’introduzione di un territorio unico doganale[8] tra UK e UE, che implicherebbe l’appartenenza dell’Irlanda del Nord a questo territorio. Questo spazio prevedrebbe l’accesso al mercato senza dazi, regole simili a quelle europee sulla concorrenza e aiuti di stato. Nonché un allineamento ulteriore della disciplina dell’Irlanda del Nord a quella europea come in tema di ambiente e lavoro.

Sempre il 13 novembre la Commissione Europea ha pubblicato un testo in un’ottica di preparazione – preparedness – ad un’uscita del Regno Unito in assenza di un accordo e di azioni cautelari da adottare in settori prioritari quali i visti, il trasporto aereo, le dogane, le norme sanitarie e il trasferimento dei dati personali.

Prossimi sviluppi – L’accordo di recesso formulato sarà sottoposto all’approvazione della House of Commons il prossimo 11 dicembre e del Parlamento Europeo tra gennaio e febbraio. Incerte sono le previsioni sul primo voto, la cui importanza è strategica, per il quale il fronte del “no” sembra essere sempre più corposo. Approvare il testo non significherebbe definire in via definitiva gli equilibri tra UK e UE, che verranno tracciati nei prossimi due anni di transizione – il “futuro non è ancora scritto” – ma molti parlamentari britannici attribuiscono all’accordo trovato un valore già molto forte rispetto alle future relazioni. Gli esiti del voto sono legati al contenuto tecnico dell’accordo ma anche agli equilibri politici tra Governo e Parlamento. Ma quali potrebbero essere gli scenari plausibili in caso di bocciatura dell’accordo a Westminster? Il voto negativo aprirebbe la strada alla c.d. Hard Brexit. Non c’è un’alternativa all’accordo di recesso così come formulato adesso, non ci sono i tempi, su questo la diplomazia è chiara. Anche la riapertura di un negoziato dopo il “no” del Parlamento britannico non sarebbe agevole in termini di perdita di fiducia tra i partner.  Un no deal porterebbe ad incertezza giuridica generalizzata, a riprova di quanto i due ordinamenti, britannico e comunitario, siano loro malgrado incredibilmente interdipendenti e connessi. Incertezza che ha un costo per i cittadini, per le imprese, per gli investimenti, per l’economia e il benessere di una società. Costo che ad oggi ha raggiunto già il valore di 52 miliardi di sterline[9] per il Regno Unito.

Bisognerà prepararsi al peggio e in questa direzione sono state già predisposte delle misure unilaterali di emergenza che l’Unione Europea applicherà per tutelare i propri interessi, sebbene non sia facile tracciare un confine tra i propri interessi e quelli del Regno Unito verificandosi una situazione di “lose lose”, dove a perdere sono entrambi i partner. Cosa implicherebbe il cambio repentino della situazione normativa, con l’uscita dall’oggi al domani dal mercato unico? È uno spettro che forse non è stato immaginato fino in fondo e i settori sono molto preoccupati: cosa sarà della fornitura dei farmaci, degli aerei che non potranno attraversare lo spazio aereo, cosa significa essere estromessi dal commercio internazionale. Quel che è chiaro è che il “no deal” inizia a spaventare più il Regno Unito che l’UE.

Una terza strada, quella della “Brex-Stop” è stata prospettata dai promotori del remain, anche attraverso azioni giudiziali come la proposizione alla Corte Europea di Giustizia del quesito circa la revocabilità unilaterale della procedura di uscita del Regno Unito dall’UE in assenza dell’unanimità del Consiglio Europeo – questione interpretativa relativa all’art. 50 del TUE di cui sopra. La sentenza è prevista per il 9-10 di dicembre ed il suo esito potrebbe influenzare l’andamento del voto dell’11 dicembre.

Gli scenari sono al momento tutti aperti.

Considerazioni politiche – Il motore trainante per la Brexit può essere pressoché sintetizzato in una sola parola: sovranità. Il progetto Brexit ha da subito mostrato i suoi limiti in termini di perdite economiche e occupazionali, non solo, ha esaltato un senso di sfiducia tra i popoli europei, un passo indietro rispetto al processo di integrazione europea delineato da Spinelli e Churchill dopo la seconda guerra mondiale. Eppure rappresenta un campanello di allarme rispetto alla crisi di identità e di bisogno di rinvigorimento del progetto europeo, che come ogni idea politica necessita di stare al passo coi tempi, ridisegnarsi e adeguarsi alla realtà contingente. Ancora una volta “sovranità”, quel concetto per cui si mantiene una capacità di autodeterminazione, slegati da vincoli esterni. Occorre chiedersi se si possa davvero, in un mondo interconnesso, globalizzato come quello odierno, sentirsi un’isola, geograficamente e concettualmente, oppure si tratti della ricetta perfetta per l’emarginazione. Certi ambienti britannici argomentano che riacquistare la capacità piena di gestire in autonomia la propria politica estera consentirebbe al Regno Unito di stipulare accordi commerciali con Paesi extra UE più vantaggiosi, che porterebbero una crescita economica; così facendo si assiste però ad una dinamica davvero “sui generis” di “allontanamento” dei partner storici più limitrofi, quali i Paesi europei.

Al netto di tutti queste riflessioni resta un dato: a quali conseguenze per un Paese possono portare le decisioni assunte facendo leva sulle paure dei cittadini, in assenza di un’analisi approfondita, sociale, economica e giuridica di scelte critiche e altamente politiche, quali l’appartenenza all’UE.

[1] Escludendo dunque i minori e coloro non ammessi al voto, si tratta dunque di un numero che confrontato con l’intera popolazione è ancora più basso del 35%.

[2] Dove siedono i primi ministri o presidenti dei diversi Paesi e detta le linee politiche dell’Unione, da non confondere con il Consiglio dell’Unione Europea che si compone dei ministri competenti per materia che ha competenze legislative.

[3] Durante le rispettive campagne elettorali, la parlamentare laburista Jo Cox, fortemente schierata per il remain, è stata uccisa il 16 giugno 2016 da un fanatico.

[4] Fixed Term Parliaments Act.

[5] Ivi si riporta il testo dell’Art. 50 del Trattato sull’Unione Europea, TUE entrato in vigore   in occasione della ratifica del Trattato di Lisbona del 2006.

  1. Ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall’Unione.
  2. Lo Stato membro che decide di recedere notifica tale intenzione al Consiglio europeo. Alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo, l’Unione negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire le modalità del recesso, tenendo conto del quadro delle future relazioni con l’Unione. L’accordo è negoziato conformemente all’articolo 218, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Esso è concluso a nome dell’Unione dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento europeo.
  3. I trattati cessano di essere applicabili allo Stato interessato a decorrere dalla data di entrata in vigore dell’accordo di recesso o, in mancanza di tale accordo, due anni dopo la notifica di cui al paragrafo 2, salvo che il Consiglio europeo, d’intesa con lo Stato membro interessato, decida all’unanimità di prorogare tale termine.
  4. Ai fini dei paragrafi 2 e 3, il membro del Consiglio europeo e del Consiglio che rappresenta lo Stato membro che recede non partecipa né alle deliberazioni né alle decisioni del Consiglio europeo e del Consiglio che lo riguardano.

Per maggioranza qualificata s’intende quella definita conformemente all’articolo 238, paragrafo 3, lettera b) del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

  1. Se lo Stato che ha receduto dall’Unione chiede di aderirvi nuovamente, tale richiesta è oggetto della procedura di cui all’articolo 49.

[6] Il protocollo relativo a Gibilterra consiste in un Memorandum d’intesa bilaterale tra Spagna e Regno Unito che si occupa dei diritti dei cittadini, il commercio di alcuni prodotti tra cui il tabacco, questioni doganali e un accordo bilaterale in materia fiscale e a tutela degli interessi finanziari.

[7] Con riguardo a Cipro, l’accordo prevede l’UE e il Regno Unito si impegnino a stabilire disposizioni adeguate a tutela dei cittadini ciprioti che vivono e lavorano nelle basi militari c.d. “Sovereign Base Areas”, stabilendo che la legislazione EU continui ad applicarsi ai settori indicati dal protocollo, come la tassazione, le merci, l’agricoltura  e la pesca.

[8] Si noti il lessico utilizzato che non fa riferimento all’“Unione doganale”.

[9] https://www.ilsole24ore.com/art/mondo/2018-10-01/brexit-e-gia-costata-52-miliardi-sterline-e-parigi-festeggia–182013.shtml?uuid=AE5NONCG

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